COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Han transcurrido seis años desde la primera edición de esta obra y veinte de haber presentado la última edición de los tomos i a iv del Tratado de Derecho Administrativo, acrecentado en el 2017 con el tomo v sobre derecho de víctimas y responsabilidad del Estado, sea esta, en consecuencia, la oportunidad de dar un paso adicional en la labor de consolidación de la doctrina del derecho administrativo de mi patria de la mano de las grandes y cambiantes concepciones del derecho público que lo impactan inexorablemente. En esta ocasión he procurado actualizar sus contenidos de cara, no solo, a las novedosas y profundas teorías jurídicas y políticas que se han surgido en los últimos años, sino también, a los incesantes cambios legislativos, y a la creciente labor de los jueces y tribunales nacionales e internacionales que enriquecen permanentemente con sus precedentes el derecho aplicable a quienes ejercen la función pública administrativa bajo el amparo del Estado constitucional.

Prólogo a la primera edición  35
Prólogo a la segunda edición  61
Presentación a la primera edición  71
Presentación a la segunda edición  75
parte general
El derecho de la administración pública
título primero
Introducción
Capítulo primero
El concepto del derecho administrativo  83
Introducción. Aproximaciones a los conceptos de administración pública y derecho administrativo  83
I. Principales criterios doctrinales surgidos de la búsqueda histórica de sustantividad para los conceptos de administración pública y derecho administrativo  86
A. Criterio orgánico, formal o subjetivo  88
B. Criterio funcional, sustancial, objetivo o material  95
C. Criterio finalístico o teleológico  98
1. Criterio subjetivo (orgánico) finalístico  99
2. Criterio funcional finalístico  99
a. Criterio de los servicios públicos (Duguit)  100
b. Criterio de los fines estatales (Orlando)  116
c. Criterio de la procura existencial (Forsthoff)  119
D. Criterio de las prerrogativas públicas: puissance publique (Hauriou)  125
E. Criterios normativos  136
1. Criterio de la teoría pura del derecho (Kelsen)  136
2. Criterio de la exclusión o de la determinación conceptual formalista y negativa (Merkl)  151
3. Criterio del positivismo anglosajón de Hart  153
F. Criterio de la escuela de pensamiento neoconstitucionalista (Dworkin, Alexy, Nino, Zagrebelsky, Ferrajoli, Atienza, Prieto Sanchís y Bernal Pulido, entre otros)  160
G. Criterio del constitucionalismo del bien común (Vermeule)  169
H. Criterio neoeconomicista o de la explicación económica de lo público (Hayek, Friedman, Ariño y otros)  176
I. Criterio del derecho administrativo como sistema (Schmidt-Assmann)  184
J. Criterio fundado en la cláusula constitucional del Estado social de derecho (Hermann Heller)  188
K. Criterio del Ius Constitutionale Commune Latinoamericanum o del derecho administrativo conforme al constitucionalismo transformador, dialógico y convencional (A. Bogdandy)  193
II. Propuesta operativa de un concepto de derecho administrativo  200
A. Derecho de la administración pública y de la función administrativa ejercida por órganos públicos y privados  202
B. Subsistema del ordenamiento jurídico  204
C. Interacción de contenidos de los subsistemas propios del ordenamiento jurídico como sistema: el derecho público y el privado en la legalidad de la administración pública  206
D. Relaciones con los asociados y la comunidad  208
E. Bajo el contexto de propósitos y finalidades del Estado Constitucional en perspectiva finalista y de protección y garantía de los derechos individuales y colectivos (adecuado a parámetros y estándares convencionales). La Constitución Política como marco referencial para la construcción del concepto de derecho administrativo  209
F. Tendiente a la consolidación de la buena administración y el bienestar general de la comunidad.  216
Capítulo segundo
Surgimiento de los tipos de sometimiento de la administración pública al derecho  223
Introducción. Surgimiento de la administración pública y del derecho administrativo  223
I. Surgimiento de la administración pública y del derecho administrativo bajo la visión continental o europea de influencia francesa. trascendencia e importancia sustancial de juger l’administration c’est encore administrer  225
II. Surgimiento de la administración pública y del derecho administrativo bajo la idea de su vincularidad a la formación del Estado  232
A. El derecho del príncipe  237
B. La ciencia de la policía  238
III. Surgimiento de la administración pública y del derecho administrativo en los territorios americanos de influencia hispana: el derecho indiano  240
IV. Surgimiento de la administración pública y del derecho administrativo en Colombia. La recepción del sistema continental o europeo de influencia francesa  242
A. Surgimiento de la administración pública colombiana  243
1. Período de la independencia (1810-1821)  243
2. Período unitario: de la Gran Colombia a la Nueva Granada
(1821-1858)  243
3. Período federal: de la Confederación Granadina a los Estados Unidos de Colombia (1858-1885)  244
4. Período de la reconstrucción unitaria (1885-1991)  245
5. Período del Estado social y democrático de derecho (desde 1991)  246
B. Surgimiento del régimen de sometimiento de la administración pública colombiana al ordenamiento jurídico y su derecho sustancial  247
1. Desarrollo de las normas sustanciales del régimen de sometimiento  247
2. Desarrollo del control jurisdiccional de la administración pública colombiana  248
a. Período de la independencia (1810-1821)  249
b. Período judicialista (1821-1914)  249
c. Período mixto: judicialista y jurisdicción especializada o de la implantación tardía del régimen francés (1914-hasta nuestros días)  250
3. El Consejo de Estado: surgimiento y desarrollo de esta figura en el derecho colombiano. intrascendencia de la idea revolucionaria de juger l’administration c’est encore administrer  251
a. El Consejo de Estado de carácter consultivo no contencioso.
Los consejos reales  252
b. El consejo de estado de carácter contencioso. La influencia tardía francesa con intrascendencia de la idea revolucionaria de juger l’administration c’est encore administrer  256
Capítulo tercero
Fundamentos del sistema del ordenamiento jurídico de la administración –Fuentes–  259
Introducción. El derecho administrativo en el sistema
del ordenamiento jurídico  259
I. Elementos del sistema del ordenamiento jurídico:
punto indubitable de partida para su fundamentación  261
II. Articulación y fundamentación del sistema del ordenamiento jurídico con el orden convencional  262
III. Fundamentos sustentados en la Constitución como norma suprema, o bases de construcción del ordenamiento jurídico administrativo (principios y valores)  268
A. Base del Estado de derecho  270
1. El principio de legalidad  272
2. El principio de la prevalencia del interés general  273
3. El principio de la responsabilidad  274
4. El principio de la dignidad humana y la prevalencia y el respeto a los derechos fundamentales  275
5. El principio de la división de poderes  276
6. El principio del control de la actividad pública  277
B. Base del Estado democrático  277
1. El principio de la soberanía popular  278
2. El principio de la participación  279
3. El principio de pluralismo  279
4. El principio de la integración por la vía electoral  280
C. Base del Estado social de derecho  280
1. El principio de solidaridad  283
2. El principio del orden económico y social justo  283
D. Base del Estado unitario  284
1. Principios atemperadores. Desconcentración y delegación: descentralización  285
2. El Estado unitario en Colombia  286
E. Base o supraprincipio de la integración  287
IV. Fundamentos sustentados en la ley como elemento del sistema del ordenamiento jurídico  289
A. La ley  290
B. Actos del Congreso de la República con fuerza de ley  294
1. Leyes ordinarias  295
2. Leyes excepcionales o especiales  295
a. Leyes orgánicas  296
b. Leyes estatutarias  296
c. Leyes generales  298
d. Leyes de planes  299
C. Actos del ejecutivo con fuerza de ley  299
1. Decretos ley o extraordinarios  299
2. Decretos legislativos  300
V. Fundamentos sustentados en el acto administrativo (normativo) como elemento del sistema del ordenamiento jurídico  301
A. El reglamento (acto de carácter general normativo)  301
1. Regla general en materia normativa o reglamentaria  304
2. Reglas de excepción en materia normativa o reglamentaria  305
B. Actos ordinarios del ejecutivo: resoluciones, decretos, directivas, circulares, etc.  306
C. Actos de las corporaciones administrativas: acuerdos, ordenanzas, resoluciones y Conpes  307
VI. Principios generales del derecho  308
VII. Jurisprudencia  310
VIII. El precedente  310
A. Precedente jurisprudencial  313
1. Ratio decidendi  314
2. Obiter dictum  315
B. Precedente administrativo  320
C. Precedente convencional  325
IX. Costumbre  326
Capítulo cuarto
Los sujetos de la relación jurídico-administrativa
en el ordenamiento jurídico  329
Introducción. La subjetividad de la organización administrativa
y la personalidad jurídica  329
I. El sujeto público (activo) de la relación y su personalidad  331
A. La persona jurídica en la relación jurídico-administrativa  331
1. El origen civilista de la idea de la persona jurídica en la relación jurídico-administrativa  332
2. El Estado persona jurídica. Subjetividad de la organización administrativa y teoría de la imputación  333
3. El ejercicio de la función pública administrativa por particulares y la problemática de la personalidad jurídica  335
B. Nociones de la personalidad jurídica y su incidencia en el derecho administrativo  336
C. La personalidad jurídica del Estado en derecho colombiano  341
D. Potestades (situaciones de poder)  346
E. Deberes (obligaciones y deberes funcionales)  346
II. El sujeto pasivo de la relación jurídico-administrativa
y su personalidad. La persona y el ciudadano  347
A. Relaciones generales de sujeción de las personas y otros sujetos a la administración  348
1. Las personas de derecho privado como sujetos pasivos de la relación jurídico administrativa  349
a. Personas naturales  349
b. Personas jurídicas de derecho privado  349
c. Entes sin personalidad jurídica  350
2. Las personas de derecho público como sujetos pasivos de la relación jurídico-administrativa  351
B. Relaciones especiales de sujeción de las personas a la administración  352
C. Situaciones activas o de poder de las personas y otros sujetos en la relación jurídico-administrativa  352
1. Potestades  352
2. Derechos subjetivos  353
3. Intereses legítimos  354
D. Situaciones pasivas o deber de las personas y otros sujetos en las relaciones jurídico-administrativas  354
1. Sujeciones  354
2. Derechos específicos en relación con la administración  355
3. Deberes y obligaciones  355
III. El sujeto colectivo de la relación jurídico administrativa
(colectividad y naturaleza)  356
título segundo
La actividad de la administración pública
y sus instrumentos jurídicos
Capítulo quinto
La autotutela de la administración  363
Introducción. La administración pública y su capacidad
de tutela autónoma de los bienes jurídicos atribuidos (autotutela)  363
I. El concepto de autotutela  364
II. Modalidades de autotutela  365
Capítulo sexto
Las potestades materiales de la administración: discrecionalidad, ponderación y proporcionalidad  367
Introducción. La dinámica de las potestades materiales de la administración  367
I. La discrecionalidad y su intensidad (regla y discreción administrativa)  368
A. Discrecionalidad  368
B. Conceptos jurídicos indeterminados  371
II. Instrumentos de reconducción objetiva de la discrecionalidad y los conceptos jurídicos indeterminados en el contexto de la legalidad habilitante  376
A. La ponderación  380
1. La ley de la ponderación  387
2. la fórmula del peso  389
3. La carga de la argumentación  390
B. Proporcionalidad y razonabilidad  391
Capítulo séptimo
La actividad de la administración pública
y sus principales manifestaciones  399
Introducción. formas de acción o actividad de la administración pública  399
A. Criterio o método gramatical  400
B. Criterio o método de la enunciación  402
I. Actividad ordenadora y de intervención en la actividad de los particulares (policía)  403
A. El concepto de actividad ordenadora de la administración  404
B. Principales instrumentos de ordenación (habilitación) en desarrollo de la intervención económica. Concesiones y autorizaciones: diferencias  405
II. Actividad de prestación de servicios públicos  417
A. La concepción clásica como actividad y función administrativa  417
B. La concepción economicista como actividad de mercado  418
C. La concepción mixta. Tesis constitucional colombiana  418
III. La actividad de fomento  428
IV. La actividad de intervención, control y vigilancia  428
V. La actividad normativa y reguladora  429
VI. La actividad planificadora y programadora  430
VII. La actividad económica y de banca central  430
Capítulo octavo
Instrumentos jurídicos vinculados a la actividad
de la administración pública  433
Introducción. Instrumentos jurídicos de acción, omisión y actividad
de la administración pública  433
I. Hechos administrativos  434
II. Operaciones administrativas  436
III. Vías de hecho  440
IV. Omisiones  443
Capítulo noveno
El procedimiento administrativo de formación de las decisiones administrativas  445
Introducción. La idea del procedimiento para el ejercicio de la función pública administrativa  445
I. Las cláusulas constitucionales del Estado social de derecho y del Estado democrático en la base de los procedimientos administrativos  451
II. Los principios generales de los procedimientos administrativos a la luz de la cláusula del Estado social y democrático de derecho  454
A. El principio de la prevalencia del interés general  454
B. El principio de legalidad o de sumisión plena al ordenamiento jurídico y el marco sustancial vinculante de la convencionalidad  456
C. El principio del debido proceso (due process of law) y el marco sustancial vinculante y de garantías de la convencionalidad  462
1. El principio de economía  467
2. El principio de celeridad  468
3. El principio de eficacia  469
4. El principio de imparcialidad  470
5. Los principios de publicidad y transparencia  471
6. El principio de contradicción  474
7. El principio de presunción de buena fe o de tutela a la confianza pública  476
8. El principio de igualdad  478
9. El principio de participación  481
10. El principio de moralidad  483
11. El principio de la responsabilidad  484
III. El procedimiento administrativo de formación de las decisiones administrativas. Aspectos generales  485
A. Relaciones entre las normas del código de procedimiento administrativo, el procedimiento general de la Ley 1437 de 2011 y los múltiples procedimientos especiales que rigen para diversas materias  486
B. Competencia para la expedición de procedimientos administrativos  487
C. Excepciones a la aplicación de los procedimientos administrativos para la expedición de actos administrativos  488
D. Procedimiento administrativo para la formación de actos de contenido individual, general y mixto  489
E. Carácter mixto del procedimiento administrativo general en la Ley 1437 de 2011  490
F. Fuentes o formas de inicio de las actuaciones administrativas al interior de los procedimientos administrativos  490
1. Derecho de petición  491
a. Persona interesada  496
b. Mecanismos de formulación de la solicitud  498
c. Características de la petición: respetuosa, clara, no reiterativa,
adecuada y completa  500
d. Petición de interés individual, colectivo y general  501
e. Petición y acceso a la información, documentación y datos (transparencia)  502
f. Peticiones de información y documentación entre autoridades  515
g. Petición de consulta (conceptos)  515
h. Peticiones prioritarias y preferentes  517
i. Peticiones cautelares de urgencia  519
j. Pronta resolución de la petición  520
k. Entidades públicas, organizaciones e instituciones privadas objeto de la petición y organizaciones internacionales  524
l. Peticiones incompletas, principio de insistencia, solicitud de documentos adicionales, desistimiento tácito y reglas  529
m. Desistimiento expreso de las peticiones  532
n. Documentos, información o requisitos que reposen en los archivos de la entidad  533
o. Faltas disciplinarias por desatención del derecho de petición  533
2. Cumplimiento de una obligación o deber legal  535
3. Iniciación de oficio  536
4. Iniciación en cumplimiento de una decisión judicial  537
IV. Procedimiento administrativo común y principal en la ley 1437 de 2011  538
A. Inicio de la actuación, trámite y formación del expediente administrativo  539
1. Trámite de la actuación  539
a. Proceso escritural  539
b. Proceso verbal  540
c. Proceso electrónico  542
2. Sesiones virtuales  546
3. Audiencias  547
4. Formación del expediente y acumulación  547
B. Duración de la actuación administrativa, regla general, peticiones generales y particulares y ampliación de términos  549
1. Términos en el derecho de petición y acceso a documentos, información y datos  550
2. Términos en el derecho de petición de consulta  551
3. Términos en la iniciación en cumplimiento de una obligación o deber legal  551
4. Términos en la iniciación oficiosa  551
5. Términos en la iniciación por orden de autoridad judicial  552
C. Sujetos del procedimiento administrativo  552
1. Sujetos activo y pasivo  552
2. Los terceros  553
a. Terceros necesarios  553
b. Terceros obligatorios  557
3. Agentes oficiosos  559
4. Ministerio público  560
D. Funcionario incompetente  560
E. Impedimentos y recusaciones  562
F. Corrección de irregularidades en el trámite de las actuaciones administrativas (nulidades procesales)  565
G. Suspensión o ampliación de términos en las actuaciones administrativas prejudicialidad  566
H. Impugnación de los actos internos de la actuación administrativa  567
I. Régimen probatorio en las actuaciones administrativas  568
J. adopción de decisiones en vía administrativa  571
1. El acto administrativo  571
2. Decisiones fictas o presuntas en vía administrativa. Silencio administrativo  572
a. Silencio negativo  573
b. Silencio positivo  577
c. Silencio positivo contractual  578
K. El procedimiento administrativo de publicidad de las decisiones administrativas y su garantía  580
1. Publicidad de los actos generales  582
a. Obligatoriedad de la publicación de los actos administrativos de carácter general para que surtan efectos jurídicos  582
b. Publicidad de las respuestas a los derechos de petición en interés general  584
2. Publicidad de los actos individuales y colectivos  585
a. Notificación personal como regla general  585
b. Notificación por aviso. Regla de excepción  588
c. Notificación a terceros interesados mediante publicación.
Regla de excepción  589
d. Notificación por conducta concluyente. Regla de excepción  589
e. Irregularidades de las notificaciones  590
L. Publicidad de los actos administrativos mixtos  591
M. Publicidad de los actos de trámite o preparatorios. actos de “notifíquese” y actos de “comuníquese y cúmplase” o de simple “cúmplase”  591
N. Impugnación por vía administrativa  592
1. Vía administrativa de impugnación (gubernativa)  593
2. Actos objeto de control en la vía administrativa o gubernativa. Improcedencia  594
3. Recursos en vía administrativa o gubernativa  595
a. Recurso de reposición  595
b. Recurso de apelación  595
c. Recurso de queja  596
4. Requisitos y reglas generales para la interposición y trámite de los recursos en la vía administrativa (gubernativa)  596
5. Decisiones en vía gubernativa  600
a. Decisión expresa definitiva  600
b. Acto ficto o presunto en vía gubernativa. Silencio administrativo  600
V. Procedimientos administrativos especiales en la Ley 1437 de 2011  601
A. Procedimiento administrativo de extensión de la jurisprudencia  602
1. Sentencias de unificación de jurisprudencia  604
2. Petición y requisitos formales  605
3. Trámite y término para resolver  606
4. Decisión a adoptar  606
5. Control judicial  607
6. Trámite judicial  607
7. Caducidad del medio de control  607
B. Procedimiento administrativo especial sancionatorio  608
1. Fundamentos y principios  609
a. Debido proceso  612
b. Legalidad y tipicidad  614
c. Legalidad y sanción  616
d. Reformatio in pejus  617
e. Proporcionalidad  619
2. Iniciación y trámite. Averiguaciones previas  619
3. Desarrollo de la actuación sancionatoria  621
a. Desarrollo de la actividad de sustanciación del proceso  621
b. Formulación de cargos  623
c. Notificación de los cargos  624
d. Presentación de descargos y solicitud de pruebas  624
e. Periodo probatorio  624
f. Alegatos de conclusión  627
g. Decisión  627
h. Oportunidad y recursos contra el acto sancionatorio  629
i. Pronunciamiento sobre caducidad de la facultad sancionatoria, si es del caso  629
4. La ponderación y la proporcionalidad en la estructuración de los pliegos de cargos y de la sanción administrativa. La vigencia de un “test de adecuación y justificación”  634
C. Procedimiento administrativo especial de cobro coactivo  638
1. Régimen jurídico  641
2. Reglas de carácter procedimental  641
a. Funcionarios competentes  641
b. Trámite  642
D. Procedimiento administrativo especial de consulta previa  644
E. Procedimiento administrativo especial para la producción de normas generales reguladoras  652
F. Procedimiento administrativo especial para la tramitación de la excepción de pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos  654
G. Procedimiento administrativo especial para la tramitación de revocaciones solicitadas (recurso extraordinario y especial) y oficiosas (mecanismo de la administración)  654
Capítulo décimo
Los actos administrativos  657
Introducción. El acto administrativo en el sistema del ordenamiento jurídico  657
I. El acto administrativo como resultado de la evolución política, jurídica y económica del Estado institucionalizado  659
A. Surgimiento de la figura en el derecho francés como criterio empírico-formalista. Aportes de la doctrina alemana para su entendimiento como fenómeno sustancial con contenido y forma  659
B. Surgimiento del concepto de acto en el acto administrativo de contenido personal o subjetivo en los desarrollos del individualismo económico y el individualismo jurídico  663
C. Surgimiento del concepto de acto administrativo de contenido colectivo bajo consideraciones del Estado social de derecho  671
D. Surgimiento del concepto de acto administrativo de contenido general en la evolución de la figura (reglamento)  672
E. Criterios para la identificación formal y material del acto administrativo en la evolución doctrinal de la figura  674
II. El acto administrativo de contenido individual. Concepto  677
A. Elementos del concepto de acto administrativo de contenido individual  678
B. Características del acto administrativo de contenido individual  682
1. Carácter ejecutivo y ejecutorio  682
2. Carácter irretroactivo  684
C. Ausencia de uniformidad conceptual sobre el acto administrativo de contenido individual. Pluralidad doctrinal en la materia  685
D. Elementos esenciales para la existencia y validez del acto administrativo de contenido individual  689
1. Sujetos  690
a. Sujeto activo  691
b. Sujeto pasivo  697
c. Ministerio público  698
2. Objeto  698
3. Causa o motivo  699
4. Finalidad  703
5. Formalidades  704
6. El mérito  705
E. Acto administrativo y actos de la administración  708
III. El acto administrativo de contenido general. Reglamento  709
IV. El acto administrativo de contenido colectivo  712
V. El acto administrativo de contenido mixto  713
VI. Surgimiento del acto administrativo  714
A. Teoría del elemento esencial  714
B. Teoría de la eficacia o de la oponibilidad  715
VII. Presunción de legalidad de los actos administrativos  717
VIII. Eficacia del acto administrativo y sus vicisitudes  720
A. Firmeza y ejecutoriedad del acto administrativo  721
B. Pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo  723
1. Nulidad del acto administrativo como circunstancia genérica de la pérdida de fuerza ejecutoria  724
2. Causal primera: “cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo” (art. 91, num. 1, Ley 1437 de 2011)  729
3. Causal segunda: “cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho”. Decaimiento del acto administrativo (art. 91, num. 2, Ley 1437 de 2011)  730
4. Causal tercera: “cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos” (art. 91, num. 3, ley 1437 de 2011)  732
5. Causal cuarta: “cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto”(art. 91, num. 4, ley 1437 de 2011)  732
6. Causal quinta: “cuando pierdan vigencia” (art. 91, num. 4, ley 1437 de 2011)  733
C. Inexistencia de los actos administrativos  733
D. Convalidación de los actos administrativos  735
IX. Revocatoria de los actos administrativos  736
A. Naturaleza jurídica. Modalidades, efectos, actos objeto de revocatoria y diferencias con la declaratoria de nulidad  736
B. Causales de revocatoria de los actos administrativos  740
C. La revocación como recurso  742
1. Improcedencia por agotamiento en vía administrativa de la impugnación. Limitante  742
2. Improcedencia por ocurrencia del fenómeno de la caducidad en relación con el acto objeto de revocación  743
3. Oportunidades de solicitud del interesado y respuesta de la administración  743
4. Imposibilidad de impugnar por la vía administrativa la decisión que resuelve la revocatoria solicitada  744
5. Imposibilidad de impugnar por la vía jurisdiccional la decisión que resuelve la solicitud de revocación  745
6. formulación de ofertas de conciliación a iniciativa de la administración respecto de actos judicializados  745
D. La revocación como mecanismo de la administración (oficiosa)  746
1. Procedencia de la revocación oficiosa  747
2. Inoperancia de las restricciones de ejercicio de recursos gubernativos y de acceso a la jurisdicción. Inexistencia de límites para decidir  747
3. Revocación oficiosa de actos de carácter particular y concreto  748
E. Revocación para la corrección de simples errores formales  749
Capítulo decimoprimero
Los contratos estatales. Complejidades para
su estructuración unívoca  751
Introducción. La dinámica conceptual en la estructuración
del negocio jurídico del Estado  751
I. El surgimiento de una teoría sobre el contrato estatal  753
A. La construcción de un sistema jurídico para los contratos del Estado. Actos de autoridad y actos de gestión  754
B. Los primeros intentos para consolidar una teoría autónoma del contrato del Estado, La llamada sustantividad del contrato administrativo  756
1. La influencia francesa en la formación de la teoría de la sustantividad  757
2. El momento crucial de la teoría: los servicios públicos  759
C. La reacción doctrinal contra la sustantividad: teoría de la unidad o identidad del contrato administrativo y el privado  765
D. La persistencia de un estricto derecho privado para el contrato del Estado. El individualismo jurídico  767
E. La negación del contrato del Estado. El unilateralismo jurídico  768
F. El interés público como base de la distinción entre derecho público y privado en el contrato del Estado  769
G. Los aportes del modelo social y democrático a la estructuración del contrato  770
H. Los aportes del modelo neoliberal individualista a la construcción del contrato  773
I. El modelo anglosajón. El contrato de derecho privado como contrato estatal  775
II. Aproximaciones a un concepto de contrato del Estado  778
A. La insuficiencia de los criterios orgánicos y del recurso público para determinar un concepto material del contrato estatal  783
B. Las tentativas de construcción de un concepto material de contrato estatal a partir de la interrelación del régimen jurídico de los contratos estatales, el derecho civil y comercial y los principios constitucionales  786
C. Conceptos materiales del contrato estatal propuestos  793
1. Concepto material del contrato estatal vinculado a las ideas de conmutatividad y reciprocidad negocial: consecuencias y regla general  794
a. Acuerdo de dos o más partes  794
b. Contenido económico  797
c. Contrato oneroso  798
d. Sinalagmático y conmutativo  799
e. Negación de lo aleatorio  802
f. Carácter solemne  805
g. Solemnidad y el enriquecimiento sin causa  807
h. Contrato principal (excepcionalmente accesorio)  808
i. Sujeción al principio de igualdad  808
j. Sujeción a los principios de interés público o general  813
k. Sujeción al principio de planeación  816
l. Sujeción al principio de previsibilidad o de contingencias plenas. La estructuración previsiva del contrato estatal y la asunción planeada y proporcional de riesgos  819
m. Sujeción al principio de la buena fe objetiva  823
2. Concepto material pero excepcional del contrato estatal vinculado a la idea de unilateralidad de efectos. Ausencia de reciprocidad y consecuencias  828
III. Requisitos de existencia del contrato estatal  828
A. El acuerdo de las partes. Consentimiento  830
B. El objeto (diferencia con el objeto de la obligación)  832
C. La causa  834
D. Los elementos esenciales del esquema negocial utilizado  836
E. Las solemnidades constitutivas o exigidas para la existencia del negocio  836
IV. Presupuestos de validez del contrato estatal  837
A. Consentimiento exento de vicios  837
1. El error  838
a. Error de hecho  839
b. Error de derecho  840
2. La fuerza  840
3. El dolo  843
B. Capacidad de las partes  844
C. Objeto lícito  845
D. Causa lícita  849
E. Solemnidades exigidas para el valor  849
V. Finalidad del contrato estatal  851
VI. Interpretación, integración, calificación y coligación del contrato estatal  853
A. La interpretación del contrato estatal  853
B. La integración del contrato estatal  855
C. La calificación del contrato estatal  856
D. La coligación del contrato estatal  856
VII. Ineficacia e invalidez del contrato estatal  858
A. Inexistencia del contrato estatal  859
B. Ineficacia de pleno derecho del contrato estatal  860
C. Nulidad absoluta del contrato estatal  861
1. Causales por remisión al derecho privado  862
2. Causales especiales del artículo 44 de la Ley 80 de 1993  863
3. Efectos de la declaratoria de nulidad absoluta del contrato  873
a. Retrotraer las cosas al momento de la celebración  873
b. Liquidación inmediata. Restituciones mutuas y sanciones por nulidad fundada en objeto y causa ilícita: artículos 1525 y 1746 (inciso 2.º) del código civil y 48 de la Ley 80 de 1993  874
4. Terminación unilateral del contrato por configuración de causal de nulidad absoluta  878
D. La nulidad relativa del contrato estatal  880
VIII. El equilibrio económico del contrato estatal conmutativo y sinalagmático y las causas de su ruptura  881
A. Causas imputables a la administración pública contratante  887
1. Por su incumplimiento  888
a. Incumplimiento del deber de estructuración plena del negocio: deficiente o nula planeación del mismo cuando por este hecho no se configura la nulidad del contrato  889
b. La concurrencia de culpas en la estructuración de los aspectos técnicos, económicos y financieros del contrato estatal  891
c. Incumplimiento de obligaciones debidamente pactadas  893
d. Demoras en la ejecución del objeto del contrato  894
e. Demoras en el pago de anticipos  894
f. Consecuencias del no pago oportuno del valor de las obras o servicios contratados  895
g. Reclamaciones administrativas y salvedades en otrosíes y contratos adicionales  897
2. El hecho del príncipe  901
3. La imprevisión  904
a. Fundamentos de la causal  905
b. Las circunstancias que pueden llevar a su configuración  906
c. En cuanto a los requisitos que deben confluir para su reconocimiento y aplicación  907
d. Posición de la justicia arbitral sobre su procedencia y aplicabilidad en relación con el contrato del estado. Fuentes normativas en el Código de Comercio  908
B. Causas imputables al contratista por incumplimiento y otras circunstancias fácticas  910
C. El restablecimiento del equilibrio económico y financiero del contrato  912
1. Imputabilidad de las cargas relativas al restablecimiento del equilibrio económico del contrato  913
2. Prueba del desequilibrio del contrato estatal  915
IX. Liquidación del contrato estatal  918
A. Liquidación bilateral  918
B. Liquidación unilateral  920
X. La potestad sancionadora de la administración en materia de contratación estatal  920
A. Las potestades sancionadoras en materia de contratación estatal como rupturas al principio de igualdad  922
B. Sujeción estricta al principio de la buena fe objetiva  923
C. Ruptura de la reciprocidad en el ejercicio de la potestad sancionadora  924
D. Vincularidad de los garantes al cumplimiento de las sanciones  925
E. Concreción a través de una decisión administrativa de contenido individual  927
XI. El contrato y el incumplimiento de las prestaciones pactadas, presupuesto de la potestad sancionadora en materia de contratación estatal  927
XII. Las sanciones en materia de contratación estatal con ocasión de los incumplimientos  932
A. Multas  932
1. Concepto  932
2. Alcance en relación con los principios rectores  932
B. Cláusula penal  934
C. Caducidad  936
Capítulo decimosegundo
Las víctimas y la responsabilidad del Estado  941
Introducción. La responsabilidad del Estado en el contexto de la base constitucional del Estado social y democrático de derecho  941
I. Estructura de la responsabilidad del Estado a la luz del artículo constitucional 90: daño antijurídico, imputación y reparación integral  944
A. El daño antijurídico  945
1. La noción de daño en su sentido general  945
2. La noción de daño antijurídico  947
B. El juicio de imputación de la responsabilidad del Estado  953
1. Análisis del ámbito fáctico y de la atribución jurídica (imputación objetiva, deber normativo y deber positivo)  954
a. La necesidad de distinguir entre causalidad e imputación  955
b. Análisis de las eximentes de responsabilidad: fuerza mayor, hecho del tercero, hecho exclusivo o culpa de la víctima y el estado de conocimientos de la ciencia y de la técnica  962
c. La relación de causalidad como elemento del juicio de imputación fáctica  969
d. La concurrencia de causas o la concausalidad en el juicio de imputación fáctica  975
2. Ámbito jurídico de la imputación. Atribución jurídica  978
a. La afirmación del principio de imputabilidad y la imputación objetiva  986
b. Fundamentos para la atribución jurídica de la responsabilidad a partir de criterios de motivación de la imputación o razonabilidad. Crisis de la concepción clásica de los títulos de imputación  987
C. La reparación integral como principio y derecho sustancial en el régimen de responsabilidad del Estado  994
1. la reparación en el moderno Estado social, democrático y de derecho  996
2. Aproximación conceptual a la reparación: de la restitutio in integrum a la restitutio in pristinum  998
3. Caracterización de la reparación como principio constitucional y de desarrollo legal  999
4. La reparación debe comprender el restablecimiento de derechos subjetivos y colectivos  999
5. La reparación integral. Derecho y principio esencial del régimen de responsabilidad del Estado  1002
6. Los elementos básicos del perjuicio como delimitadores de la reparación  1005
7. Tipología de la reparación en el moderno derecho de víctimas  1008
a. La reparación de los perjuicios materiales  1008
b. La reparación de los perjuicios inmateriales  1012
D. Subregímenes dentro de la responsabilidad del Estado en su construcción jurisprudencial  1028
1. Responsabilidad del Estado por prestación de servicio o actividad médica  1028
2. Responsabilidad del Estado por daños antijurídicos producidos en un accidente de tránsito  1031
3. Responsabilidad del Estado por daños antijurídicos con ocasión de una obra pública  1033
4. Responsabilidad del Estado cuando se trata de vulneraciones de derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario  1035
5. Responsabilidad del Estado por daños antijurídicos derivados de la actividad de la administración de justicia  1038
6. Responsabilidad del Estado por el hecho del legislador  1051
7. Responsabilidad del Estado por actividad urbanística  1054
8. Responsabilidad del Estado por daños ambientales y ecológicos  1057
9. Responsabilidad del Estado por limitaciones a la actividad económica  1060
10. Responsabilidad precontractual del Estado  1060
11. Actio de in rem verso  1063
II. Aproximación conceptual a la reparación: de la restitutio in integrum a la restitutio in pristinum. Alcance del artículo transitorio 18 del Acto Legislativo 01 de 2017  1068
Capítulo decimotercero
El control judicial a la actividad administrativa  1075
Introducción. El control y la constitución en el Estado de derecho  1075
I. La conformación del control contencioso administrativo en el sistema jurídico continental o europeo de influencia francesa. “Juger l’administration c’est encore administrer”  1078
II. El papel de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el control constitucional y de legalidad del ordenamiento jurídico conforme a lo preceptuado en la Constitución Política  1086
III. El papel de la jurisdicción de lo contencioso administrativo frente al control de convencionalidad  1101
IV. Las acciones o medios de control propiamente de la jurisdicción contencioso-administrativa  1104
A. El contencioso objetivo de constitucionalidad y legalidad  1109
1. La acción de nulidad por inconstitucionalidad (medio de control de nulidad por inconstitucionalidad)  1109
2. La acción de nulidad (medio de control de nulidad)  1112
3. La acción electoral (medio de control electoral)  1118
4. El control objetivo de constitucionalidad y legalidad sobre los actos departamentales y locales  1120
5. Acción de nulidad de cartas de naturaleza y de las autorizaciones de inscripción (medio de control de nulidad de cartas de naturaleza y de las autorizaciones de inscripción)  1121
B. El contencioso subjetivo de constitucionalidad y legalidad  1123
1. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho (medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho)  1124
2. La acción de reparación directa (medio de control de reparación directa)  1126
C. El contencioso mixto de constitucionalidad y legalidad  1131
1. La acción de lesividad  1132
2. Acción referente a controversias contractuales (medio de control de controversias contractuales)  1135
D. El control por la vía de excepción en la jurisdicción contencioso-administrativa  1140
V. Las acciones constitucionales como instrumentos de la jurisdicción contencioso-administrativa  1142
A. Acciones constitucionales objetivas  1144
1. La acción de pérdida de investidura (medio de control de pérdida de investidura)  1144
2. Acción de cumplimiento (medio de control de cumplimiento)  1148
3. Acción de repetición (medio de control de repetición)  1151
4. El control inmediato de legalidad  1157
B. Acciones constitucionales de protección a los intereses colectivos  1160
C. Acciones constitucionales subjetivas  1164
1. La acción de tutela como instrumento complementario del control de constitucionalidad ante la jurisdicción contencioso-administrativa  1165
2. La acción de grupo (medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo)  1169
VI. El control cautelar en la jurisdicción contencioso-administrativa  1171
título tercero
Los medios para la acción de la administración pública
Capítulo decimocuarto
La función pública  1179
Introducción. Fundamentos de la actividad laboral del Estado  1179
A. Fundamento convencional  1179
B. Fundamento constitucional  1184
I. La vinculación laboral con el Estado  1190
A. Servidores públicos  1190
1. Miembros de las corporaciones públicas  1191
2. Empleados públicos  1192
a. Categorías y relación jurídica  1192
b. Carrera administrativa  1196
c. Comisión nacional del servicio civil  1200
d. Desvinculación del empleo público  1201
3. Trabajadores oficiales  1206
B. Otras modalidades de servidores  1209
1. Contrato de prestación de servicios  1209
2. Provisionalidad  1218
3. Encargo  1220
II. Seguridad social  1221
Capítulo decimoquinto
El patrimonio y los bienes públicos  1225
Introducción  1225
I. El patrimonio público y su integración  1228
A. Dominio eminente  1230
B. El territorio estatal  1233
1. Territorio continental  1236
3. El subsuelo  1249
4. El espacio aéreo  1251
5. El segmento de la órbita geoestacionaria  1252
6. El espectro electromagnético  1254
C. Las potenciales afectaciones de la Sentencia de la Corte Internacional de Justicia del 19 de noviembre de 2012, “diferendo territorial y marítimo (Nicaragua contra Colombia)”  1258
1. Delimitación de las reglas planteadas por la Corte Internacional de Justicia en la sentencia  1258
2. Implicaciones de la sentencia de la Corte Internacional de Justicia en el ordenamiento interno colombiano  1261
D. Bienes públicos  1274
1. Bienes de uso público  1278
2. Bienes fiscales  1282
3. Bienes ejidos  1285
4. Bienes baldíos  1290
II. El espacio público  1296
III. La clarificación y deslinde de las tierras de dominio de la nación. Recuperación de baldíos  1297
IV. Instrumentos administrativos y judiciales para la defensa de los bienes públicos  1304
A. Acciones directas por las capitanías de puerto y la dirección general marítima y portuaria  1304
B. Acción policiva de restitución de bienes de uso público  1307
C. Acciones populares  1307
D. Pretensiones reivindicatorias  1311
parte especial
El derecho de la administración pública
y su especificidad
título único
Desarrollos específicos del derecho administrativo
Capítulo primero
Tecnologías e Inteligencia Artificial (IA)en los procedimientos administrativos:de la gobernanza electrónica a los desarrollos de la ia y el metaverso  1317
Introducción. las incidencias normativas de la sociedad de la información y el conocimiento en la administración pública  1317
I. La gobernanza electrónica, la ia y la virtualidad en la estructura misma de la cláusula del Estado social y democrático de derecho  1326
II. Incidencias de la gobernanza electrónica, la ia y la virtualidad en la conformación de los contenidos del derecho administrativo, en especial del derecho a la información y la comunicación  1334
III. Los instrumentos técnicos y jurídicos de la ordenanza electrónica en especial de internet. el soft law y la normativa en relación con internet e ia  1346
IV. Los instrumentos jurídicos y administrativos para la garantía del derecho a la información y la comunicación en las relaciones entre gobierno, administración y colectividad. Incidencia en los procedimientos administrativos general y especial  1353
A. La ordenanza electrónica, la ia, la virtualidad y los procedimientos administrativos  1353
1. La conformación del procedimiento administrativo electrónico a partir de la articulación de las disposiciones de las leyes 527 de 1999, 962 de 2005, 1437 de 2011 y 2080 de 2021  1354
a. Aplicación de las reglas contenidas en la ley 527 de 1999 al procedimiento administrativo electrónico  1361
b. El mensaje electrónico de datos y el documento electrónico público. Acto administrativo y leyes 527 de 1999 y 1437 de 2011  1364
c. Reglas relativas al envío y recepción de los mensajes de datos  1369
d. Valor probatorio y fuerza jurídica del mensaje de datos y de los documentos electrónicos  1372
e. Publicidad y notificaciones por medios electrónicos: leyes 1437 de 2011 y 962 de 2005  1374
2. Firmas digitales y electrónicas  1377
B. Entidades de certificación  1379
V. Los instrumentos tecnológicos y virtuales para el acceso efectivo, material y oportuno a la justicia en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.  1380
Decreto 806 de 2020 y Ley 2213 de 2022  1380
VI. Tecnología e inteligencia artificial: incidencias en el derecho aplicable a la administración pública.  1383
Sujeción al ordenamiento jurídico y a la dignidad humana  1383
VII. El metaverso y su incidencias en el derecho aplicable a la administración pública  1397
Capítulo segundo
Organización territorial y administrativa en los diferentes niveles para efectos de la acción administrativa  1401
Introducción  1401
I. Orden nacional. Estructura de la administración pública nacional  1404
A. Integración de la rama ejecutiva del público en el orden nacional  1404
B. Integración de administración pública  1406
C. Entidades y organismos estatales sujetos a régimen especial  1406
D. Orientación y control  1407
E. Sistemas administrativos  1408
F. Creación de organismos y entidades administrativas  1408
1. Sector central  1409
a. La presidencia de la República.  1409
b. La Vicepresidencia de la República .  1409
c. Los consejos superiores de la administración.  1409
d. Los ministerios y departamentos administrativos  1411
e. las superintendencias y las unidades administrativas especiales sin personería jurídica  1413
2. Sector descentralizado por servicios  1413
a. Los establecimientos públicos  1414
b. Las empresas industriales y comerciales del Estado  1416
c. Las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica  1418
d. Las empresas sociales del Estado y las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios  1419
e. Los institutos científicos y tecnológicos  1420
f. Las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta  1421
g. Las demás entidades administrativas nacionales con personería jurídica que cree, organice o autorice la ley para que formen parte de la rama ejecutiva del poder público  1422
II. Orden territorial  1423
A. Departamentos  1424
B. Municipios  1426
C. Distritos  1427
D. Provincias  1428
E. Regiones  1429
F. Territorios indígenas  1430
III. Otras divisiones territoriales para el cumplimiento de los cometidos estatales y la prestación de servicios  1431
A. Áreas metropolitanas  1431
B. Asociaciones de municipios  1432
C. Corporaciones autónomas regionales  1432
IV. Funciones administrativas por particulares  1433
V. Integración de la rama ejecutiva del poder público en el orden departamental y municipal  1436
Capítulo tercero
El derecho urbanístico y territorial. Fundamentos  1437
Introducción. Los presupuestos del derecho urbanístico y territorial  1437
I. El derecho urbanístico y territorial en el contexto del régimen constitucional  1439
A. El ordenamiento urbanístico territorial bajo los presupuestos del Estado social y democrático de derecho  1442
B. Los principios rectores del ordenamiento urbanístico y territorial  1445
1. Principio de la función social y ecológica de la propiedad  1445
2. El principio de interés general y el concepto de prevalencia de este sobre el particular  1450
3. El principio de participación democrática  1451
4. Principio de la función pública del urbanismo  1452
5. Principio del carácter colectivo del derecho urbanístico y territorial bajo consideraciones de respeto a los derechos e intereses subjetivos  1453
6. Principio de la distribución equitativa de las cargas y beneficios en el ordenamiento territorial y urbanístico  1453
II. La libertad económica y su relación con el ordenamiento urbanístico y territorial  1454
III. Sujeción al concepto y reglas de la planeación urbana y territorial  1457
IV. Sujeción a la decisión unilateral de la autoridad urbanística para la consolidación de los derechos colectivos y subjetivos. La licencia urbanística  1458
V. Urbanismo y ciudades sostenibles  1462
Bibliografía  1465
Acerca del autor  1547